OPERATORI DEL MASSAGGIO SPORTIVO

SENTENZA:

T.A.R. LOMBARDIA – SENT. N. 29/2008 DEL 09/01/2008
N. / Reg. Sent.N. 2983/06 Reg. Ric.

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE PER LA LOMBARDIA
(Sezione III)
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
sul ricorso n. 2983 del 2006 proposto da AIFI – Associazione Italiana Fisioterapisti – Regione Lombardia, in persona del presidente pro tempore, rappresentata e difesa dagli avv.ti Lorenzo Lamberti e Paolo Franco ed elettivamente domiciliata presso il loro studio in Milano, via S. Barnaba, n. 32;
contro
Regione Lombardia, in persona del Presidente della Giunta regionale pro tempore, rappresentata e difesa dagli avv.ti Pio Dario Vivone e Maria Emilia Moretti ed elettivamente domiciliata presso l’Avvocatura regionale in Milano, via F. Filzi, n. 22;
per l'annullamento
del DDG 19 luglio 2006 n. 8366 della DG Istruzione Formazione e Lavoro intitolata “Approvazione del percorso formativo di Operatori del massaggio sportivo in attuazione dell’art. 1, comma 2, della legge 43 del 2006 “Disposizioni in materia di professioni sanitarie infermieristiche, ostetrica, riabilitative, tecnico-sanitarie e della prevenzione e delega al governo per l’istituzione dei relativi ordini professionaliâ€�â€�, nonché di tutti gli atti allo stesso connessi, presupposti e conseguenti.
VISTO il ricorso con i relativi allegati;
VISTO l'atto di costituzione in giudizio della Regione Lombardia;
VISTE le memorie prodotte dalle parti a sostegno delle rispettive difese;
VISTI gli atti tutti della causa;
Nominato relatore alla pubblica udienza del giorno 29.11.07 il dr. Riccardo Giani;
Uditi l'avv. M. Putignano, in sostituzione dell’avv. L. Lamberti, per parte ricorrente e l’avv. P. Vivone per la Regione Lombardia;
Considerato in fatto ed in diritto quanto segue:
FATTO
Nel ricorso introduttivo del giudizio l’Associazione Italiana Fisioterapisti, premesso di avere tra i proprio scopi istituzionali la tutela della professione del fisioterapista e della salute degli utenti che se ne avvalgono, ricostruisce gli sviluppi normativi che hanno riguardato la figura del fisioterapista e del massaggiatore sportivo e pone in luce, già* in sede di premessa in fatto, che l’individuazione delle figure professionali sanitarie è riservata allo Stato.
Svolte le accennate premesse, l’Associazione ricorrente impugna il decreto del Direttore Generale della Istruzione, Formazione e Lavoro della Regione Lombardia che approva il percorso formativo degli “operatori del massaggio sportivo�.
Nei confronti dell’atto gravato l’Associazione Italiana Fisioterapisti articola la seguente complessa censura: “Violazione dell’art. 117 della Costituzione e dei principi generali della materia, desumibili dalle leggi n. 1099/1971, n. 403/1971, n. 1/2002 e dal d.lgs. 112/1998, art. 124; Violazione dell’art. 97 della Costituzione; manifesta illogicità* e irragionevolezzaâ€�. In particolare parte ricorrente svolge, nell’ambito della censura riportata, una duplice contestazione: a) evidenzia come la figura professionale del massaggiatore sportivo sia stata disciplinata dal legislatore statale prevedendo, per l’accesso, il possesso del titolo abilitante alla professione sanitaria dell’area riabilitativa (allora massofisioterapista e oggi fisioterapista) e ritiene quindi illegittimo che la Regione Lombardia abbia invece ritenuto possibile la partecipazione ai corsi per massaggiatore sportivo anche di soggetti privi di tale qualificazione, come i diplomati ISEF; b) pone in luce come inevitabilmente la figura del massaggiatore sportivo abbia una specifica valenza sanitaria, il che richiama la competenza statale a fissare le caratteristiche e i percorsi formativi propri di una professione sanitaria, dal che segue la illegittimità* dell’atto gravato che non rispetta i principi fissati dalla legislazione statale in materia.
Si è costituita in giudizio la Regione Lombardia per resistere al ricorso.
Alla udienza pubblica del giorno 29 novembre 2007, relatore il dr. Riccardo Giani, sentiti i difensori comparsi, che hanno insistito nelle rispettive conclusioni, la causa è stata trattenuta dal Collegio per la decisione.
DIRITTO
Invertendo l’ordine di trattazione delle questioni sollevate da parte ricorrente, rispetto a come prospettate in ricorso, pare al Collegio che il prius logico risieda nel chiarire se la Regione Lombardia con il decreto impugnato abbia decisamente invaso la competenza statale in materia di professioni sanitarie, così come ricostruita da una ricca e complessa giurisprudenza costituzionale.
La Corte costituzionale, nelle pronunce successive alla riforma del Titolo V della Costituzione effettuata ad opera della legge costituzionale n. 3 del 2001, ha chiarito, da un lato, che la materia delle professioni sanitarie rientra nella competenza concorrente di cui all’art. 117, terzo comma Cost, in specie sotto la previsione di “professioniâ€�, mentre dall’altro ha altresì posto in luce che “la potestà* legislativa regionale in materia di professioni sanitarie debba rispettare il principio, già* vigente nella legislazione statale, secondo cui l’individuazione delle figure professionali, con i relativi profili ed ordinamenti didattici, debba essere riservata allo Statoâ€� (Corte cost., 27 novembre 2003, n. 353). I contenuti della citata sentenza n. 353 del 2003 sono ripresi dalla Corte in successive sentenze, tra cui possono citarsi la n. 319 del 2005, la n. 424 del 2005, la n. 40 del 2006, la n. 449 del 2006, la n. 300 del 2007.
La lettura delle previsioni costituzionali in materia offerta dal Giudice delle leggi ha dunque finito per restringere molto gli spazi riservati alla competenza regionale in materia di professioni sanitarie, così che in questo ambito la competenza concorrente viene ad assumere un assetto alquanto singolare, significativamente definito dalla dottrina come “spazio interstizialeâ€�, a sottolinearne la peculiare esiguità*. D’altra parte la significativa importanza data alla competenza statale nella individuazione dei profili professionali e dei relativi percorsi formativi sembra giustificata in un’ottica di garanzia uniforme sull’intero territorio nazionale delle prestazioni erogate e delle qualificazioni soggettive degli operatori che le pongono in essere, potendosi in tal contesto evocare la previsione costituzionale di cui all’art. 117, comma 1, lettera m) Cost. (relativo alla “determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali che devono essere garantiti su tutto il territorio nazionaleâ€�).
Deve peraltro essere evidenziato, per quel che più rileva nella presente controversia, che alcune delle pronunce rese dalla Corte costituzionale si riferiscono proprio a fattispecie assai vicine a quella in discussione. La sentenza n. 319 del 2005 si è pronunciata, infatti, sulla legge della Regione Abruzzo 23 gennaio 2004, n. 2 avente per oggetto la “Istituzione corsi di formazione professionale per l’esercizio dell’arte ausiliaria della professione sanitaria di massaggiatore- capo bagnino degli stabilimenti idroterapiciâ€�, ritenendo che l’individuazione da parte della Regione dei requisiti per l’accesso ai corsi, la fissazione dei programmi di studio e delle modalità* di valutazione finale, violino la riserva allo Stato – sub specie di principi fondamentali della materia “professioniâ€�- della “individuazione delle figure professionali, con i relativi profili e ordinamenti didatticiâ€�. Analogo discorso vale per la sentenza della Corte costituzionale n. 449 del 2006 che si occupa, tra l’altro, della legge provinciale della Provincia autonoma di Bolzano n. 10 del 2005 che istituisce il profilo professionale sanitario del massaggiatore/massofisioterapista; anche in questo caso la Corte richiama i propri principi circa la riserva allo Stato della individuazione delle figure professionali con i relativi profili ed ordinamenti didattici.
La richiamata giurisprudenza costituzionale sembra ben attagliarsi al caso sottoposto all’esame del Tribunale, con l’effetto che la adottata disciplina amministrativa relativa alla figura professionale dell’operatore del massaggio sportivo – in ordine alla quale la Regione Lombardia fissa requisiti di accesso, percorsi di studio e ambiti di competenza – appare adottata violando le competenze statali.
Tuttavia la definitiva adozione di tale opzione interpretativa deve superare un ulteriore vaglio, che è quello rappresentato dalla attribuzione di competenze in sede regionale effettuata dalla legge statale n. 43 del 2006, espressamente richiamata nel preambolo della impugnata DDG n. 8366 del 2006.
L’art. 1 della legge 1 febbraio 2006, n. 46 esordisce, al comma 1, stabilendo che “sono professioni sanitarie infermieristiche, ostetrica, riabilitative, tecnico-sanitarie e della prevenzione, quelle previste ai sensi della legge 10 agosto 2000, n. 251, e del DM 29 marzo 2001 del Ministro della Sanità*â€�, specificando che i relativi “operatori svolgono, in forza di un titolo abilitante rilasciato dallo Stato, attività* di prevenzione, assistenza, cura e riabilitazioneâ€�. Il comma 2 dello stesso art. 1 poi si occupa specificamente di fissare uno spazio disciplinare alle Regioni prevedendo che “resta ferma la competenza delle regioni nell’individuazione e formazione dei profili di operatori di interesse sanitario non riconducibili alle professioni sanitarie come definite dal comma 1â€�.
Nella prospettiva seguita dalla Regione Lombardia la disciplina qui impugnata riguarderebbe un’ipotesi di “operatore di interesse sanitario�, come tale sottratto alla competenza statale.
Il Collegio è chiamato ad interpretare la citata norma statale, soprattutto nell’ottica di armonizzare la stessa, e la prevista competenza regionale, con il quadro costituzionale delle competenze in materia di professioni sanitarie. La linea di lettura del citato art. 1, comma 2, della legge n. 43 del 2006 è offerta da una recente pronuncia della Corte costituzionale, alla quale il Collegio intende richiamarsi, condividendone il contenuto. Nella sentenza n. 300 del 2007 la Corte costituzionale offre la seguente lettura della citata norma: a) i “profili di operatori di interesse sanitarioâ€� devono essere intesi come “riferiti esclusivamente ad attività* aventi carattere “serventeâ€� ed “ausiliarioâ€� rispetto a quelle pertinenti alle professioni sanitarieâ€�; b) tali profili si situano anzi “ad un livello inferiore rispetto a quello proprio delle “arti ausiliarie delle professioni sanitarieâ€�â€�; c) le “arti ausiliarie delle professioni sanitarieâ€� invece rientrano a pieno titolo nella materia delle professioni di cui all’art. 117, comma 3, Cost. (e nel regime di competenza sopra più volte richiamato); d) la previsione di competenza regionale di cui all’art. 1, comma 2, cit. deve essere letta congiuntamente al disposto di cui all’art. 1, comma 3, del d.lgs. 2 febbraio 2006, n. 30 il quale dispone che “la potestà* legislativa regionale si esercita sulle professioni individuate e definite dalla normativa stataleâ€�, confermando la centralità* della competenza statale già* evidenziata dalla Corte cost.; e) d’altra parte che l’art. 1, comma 2, legge 43/06 non mirasse a rivendicare ampliamenti di competenza regionale risulta dal suo stesso incipit (“resta ferma la competenza delle regioniâ€�).
Alla luce dei rilievi della Corte appare chiaro che la competenza regionale in materia, anche a fronte della previsione di cui all’art. 1, comma 2, della legge 43 cit. rimane assai circoscritto e cioè relegato nel già* evocato “spazio interstizialeâ€�. Infatti essa, da un lato, si manifesta in ambiti residuali e di dettaglio rispetto alle professioni sanitarie definite a livello statale, in ogni caso senza poter interferire nella individuazione delle figure professionali, dei relativi profili e dei correlati ordinamenti didattici. Dall’altro, proprio sulla base del disposto di cui all’art. 1, comma 2, della legge 43 del 2006, la competenza regionale investe la individuazione di figure di “operatori di interesse sanitarioâ€�, che debbono tuttavia essere diverse non solo dalle professioni sanitarie propriamente dette ma anche da quelle che nella pregressa legislazione statale costituivano le “arti ausiliarie delle professioni sanitarieâ€�, tra le quali rientrava il massofisioterapista e in via correlata anche il massaggiatore sportivo, che ne rappresentava una figura specializzata.
Appare in tutta evidenza, nel quadro delle delineate considerazioni, che la disciplina degli “operatori del massaggio sportivoâ€� adottata dalla Regione Lombardia – ponendosi palesemente al di fuori di tali ambiti di competenza regionale – è stata assunta in dispregio delle competenze statali così come delineate dalla Costituzione (art. 117, comma 3 in materia di “professioniâ€�). Il ricorso merita quindi di essere accolto, con assorbimento degli ulteriori profili sviluppati.
In punto di spese, ritiene il Collegio che sussistano giusti motivi per disporne la integrale compensazione.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia, Sez. III, accoglie il ricorso in epigrafe e, per l’effetto, annulla l’atto impugnato.
Compensa integralmente tra le parti le spese del giudizio.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’Autorità* amministrativa.
Così deciso in Milano, nella Camera di Consiglio del 29 novembre 2007, con l'intervento dei magistrati:
Domenico Giordano - Presidente
Riccardo Giani - Referendario est.
Vincenzo Blanda - Referendario